為了落實自然資源部國土空間規(guī)劃局《關(guān)于商請?zhí)峁┏擎?zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀村莊和集體土地相關(guān)材料的函》相關(guān)要求，結(jié)合在村莊規(guī)劃編制過程中的經(jīng)驗，開展了關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀村莊和集體土地管控的思考。

一、基本情況

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)揮著控制城鎮(zhèn)過渡擴展、加強用地集約化利用的重要作用，也明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間的范圍，位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，應(yīng)以落實總體規(guī)劃傳導(dǎo)與管控要求，積極促進土地征收，實現(xiàn)社區(qū)管理為導(dǎo)向，加快融入城鎮(zhèn)建設(shè)；隨著村莊規(guī)劃編制政策的轉(zhuǎn)變（“應(yīng)編則編”向“需編則編”），大多數(shù)跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊雖完成了村莊規(guī)劃的編制工作，但這類村莊具有城郊融合、人口集聚、基礎(chǔ)較好等特征，在規(guī)劃編制與管理方面介于社區(qū)與村莊之間，往往難以把握，具體體現(xiàn)在以下三點：

1、人地不匹配：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)人口集中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外人口分散，如何科學(xué)制定人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，加強土地的集約化利用？

2、風(fēng)貌難協(xié)調(diào)：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)根據(jù)總規(guī)編制詳細規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外編制村莊規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對空間造成分割，一個村莊兩套規(guī)則，如何協(xié)調(diào)開發(fā)邊界內(nèi)外的建設(shè)風(fēng)貌？

3、規(guī)劃難銜接：從總規(guī)空間范圍的角度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊用地應(yīng)發(fā)揮服務(wù)城鎮(zhèn)的功能，落實總規(guī)用地布局，從鄉(xiāng)村土地權(quán)屬的角度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊土地尚未征收，應(yīng)滿足村民的生產(chǎn)生活需求，既要有長遠考慮，又要解決當(dāng)下問題，如何平衡好城鎮(zhèn)長遠發(fā)展與鄉(xiāng)村近期建設(shè)之間的關(guān)系？

二、經(jīng)驗做法

1、人地不匹配問題

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，強化城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)； 在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，強化村莊人均建設(shè)用地指標(biāo)。通過人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地與人均村莊建設(shè)用地的差異化管控，實現(xiàn)人地匹配 ，加強土地的集約化利用。

2、風(fēng)貌難協(xié)調(diào)問題

跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊，既要承擔(dān)城鎮(zhèn)服務(wù)功能，體現(xiàn)城鎮(zhèn)管理水平，又是作為鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的重要載體。為了協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界造成的內(nèi)外風(fēng)貌上差異，規(guī)劃中應(yīng)結(jié)合居民點布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等要素，圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定城鄉(xiāng)風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，形成“城鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)——城鄉(xiāng)風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)——鄉(xiāng)村風(fēng)貌區(qū)”的管控體系，加強城鄉(xiāng)風(fēng)貌的整體協(xié)調(diào)。

3、規(guī)劃難銜接問題

針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的現(xiàn)狀村莊，對于已征收的用地，應(yīng)嚴(yán)格落實總體規(guī)劃相關(guān)引導(dǎo)與管控要求，對于未征收的用地，近期可考慮臨時性的村莊服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，遠期通過功能置換、城市更新、土地集中征收等方式落實總規(guī)相關(guān)內(nèi)容；針對跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊，應(yīng)優(yōu)先明確是否需要編制村莊規(guī)劃，涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的區(qū)域是否需要編制詳細規(guī)劃，分級分類加強與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳規(guī)、總規(guī)的銜接，具體分為以下三種情況：

（1）需編村規(guī)+需編詳規(guī)

（2）需編村規(guī)+不編詳規(guī)

（3）需編詳規(guī)+簡編村規(guī) 

三、管控建議

結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H、管理需求，通過系統(tǒng)評估，科學(xué)、統(tǒng)籌劃定村莊規(guī)劃、詳細規(guī)劃具體的編制范圍，制定規(guī)劃編制體系方案，解決政策上的重復(fù)交叉與規(guī)劃銜接混亂的問題。

1、結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，系統(tǒng)性評估需編制村莊規(guī)劃的范圍；

2、結(jié)合管理需求，系統(tǒng)性評估需編制詳細規(guī)劃的范圍；

3、針對跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊，結(jié)合城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，分類制定明確的規(guī)劃編制與管控規(guī)則。

（1）需編村規(guī)+需編詳規(guī)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)用地不打開，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外居住用地只管控層數(shù)與限高，公共用地結(jié)合村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，控制積率、綠地率、密度、高度等。

（2）需編村規(guī)+不編詳規(guī)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)用地打開，總規(guī)已明確用地布局與項目的，落實總規(guī)，在此基礎(chǔ)上編制詳規(guī)圖則納入到村規(guī)成果中；總規(guī)未明確用地布局與項目的，綜合考慮總規(guī)發(fā)展定位與鄉(xiāng)村建設(shè)需求，規(guī)劃用地布局方案，編制詳規(guī)圖則納入到村規(guī)成果中。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外居住用地只管控層數(shù)與限高，公共用地結(jié)合村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，控制積率、綠地率、密度、高度等。

（3）需編詳規(guī)+簡編村規(guī) 

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)根據(jù)總規(guī)編制詳規(guī)，加強容積率、綠地率、密度、高度等控制；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，編制通則式村規(guī)對鄉(xiāng)村地區(qū)加強“三線”管控。